복지국가 스웨덴, 국가가 해주면 다 망한다? > 통일게시판

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<복지국가 스웨덴>(후마니타스 펴냄)의 저자 신필균은 스웨덴 정부 장학생으로 스톡홀름 대학교에서 사회학 석사를 취득한 사회복지분야의 실천적 전문가로, 참여정부의 정책기획수석실 비서관, 한국장애인고용촉진공단 이사장, 사회복지공동모금회 사무총장을 지냈다. 이렇듯 사회복지의 이론과 실물에 밝은 전문가가 복지국가 대한민국을 향한 긴 여정에 나설 우리에게 길라잡이 역할을 하게 될 소중한 참고서를 저술하였다. 이 책은 스웨덴 복지국가의 역사적 형성과 현황을 실천적이고 분석적인 시각에서 체계적으로 기술한 복지국가 스웨덴에 관한 개설서이다.

이 책은 스웨덴의 역사와 정치뿐만 아니라, 행정체계, 아동가족정책, 노후소득보장과 노인복지정책, 장애인정책, 여성정책, 교육정책, 보건의료정책, 주택정책, 노동시장정책 등에 이르기까지 스웨덴의 사회정책을 광범위하게 다루고 있다. 그래서 독자들로 하여금 복지국가 스웨덴이라는 숲을 한 눈에 조망할 수 있도록 하고 있다. 이것이 이 책의 가장 큰 장점이다. 기존의 스웨덴 관련 저서들이 복지국가 스웨덴의 정치이념과 정치경제학적 논리를 중심으로 기술하고 있다면, 이 책은 복지국가 스웨덴의 역사와 정치이념 속에 사회정책의 각 분야별 구체성을 담아내고 있다.

저자는 "국민의 집"을 스웨덴 복지국가의 이념이자 정신으로 본다. 스웨덴을 세계 최고의 복지 선진국으로 이끈 힘의 원천으로 "국가는 모든 국민을 위한 좋은 집이 되어야 한다."라는 스웨덴의 복지국가 이념을 꼽고 있다. 또 저자는 "현재까지 달성된 복지국가 스웨덴은 국민의 삶 구석구석에 보편주의와 평등주의 정신을 구현하고자 꾸준히 노력한 결과"라고 말한다. 이는 저자가 책을 통해 읽고 배운 것뿐만 아니라 스웨덴 사회보험청의 연구원 생활과 스톡홀름 광역시의 공무원으로 장기간 재직하면서 "국민의 집"을 이해하고 실천하는 과정을 통해 몸으로 체득한 것일 게다. 그래서 이 책은 더 설득력을 갖는다.

▲ <복지국가 스웨덴>(신필균 지음, 후마니타스 펴냄). ⓒ후마티나스

현재 스웨덴은 인구 930만 명의 작은 나라다. 스웨덴은 19세기 말에서 20세기 초까지만 해도 당시 인구의 약 25%에 해당하는 100만 명의 인구가 빈곤을 피해 미국으로 이민을 떠났던 가난한 나라, 주로 농업에 의존하던 유럽의 주변국이었으나 약 반세기 만에 산업화와 민주화의 과정을 거쳐 전후 복지국가의 황금시기를 거치면서 세계 최고 수준의 산업국가, 민주국가, 복지국가로 새롭게 태어났다. 이는 일제 식민지에서 해방되고 어렵사리 산업화와 민주화의 과정을 거쳤으나, 1997년의 외환위기 이후로 신자유주의 양극화 성장체제를 구조화함으로써 민생 불안이 심화되고 있고, 여기에 복지체제마저 선별주의의 시혜적 복지를 강고하게 견지하고 있는 우리나라에서 미래의 국가 발전과 관련하여 많은 시사점을 던져준다.

특히, 지난 6.2 지방선거 이후 우리사회의 시대적 과제로 부상하기 시작한 보편주의 복지국가를 온몸으로 받아 안고 이 흐름을 이끌어 나가야 할 시민정치운동 진영과 복지국가 정치세력의 입장에서 복지국가 스웨덴의 경험에 대한 정확한 이해는 매우 유익하고 필수적인 것이다.

'민주정부 10년'을 거치면서도 구조적 수준에서 경향적으로 악화되었던 신자유주의 양극화는 이제 각자도생의 시장적 방식으로는 해결하기 어렵다고 중산층을 포함한 다수의 국민이 인정할 만큼 우리네 민생 불안을 심화시키고 있다. 사단법인 복지국가소사이어티는 이미 2007년부터 <복지국가 혁명>(밈 펴냄)이라는 책을 통해 우리사회의 만성적인 민생 불안으로 일자리 불안, 보육과 교육 불안, 주거 불안, 의료 불안, 노후 불안 등 소위 '5대 민생 불안'을 제기해왔다. 이제 '5대 민생 불안'은 누구나 알고 있는 우리사회의 상식이 되었다.

그렇다면, 복지국가 스웨덴은 어떨까? 우리는 어떤 정치 전략과 정책 수단을 통해 민생의 5대 불안을 복지국가 스웨덴 수준으로 해소할 수 있을까? 우리시대의 당면과제다. 복지국가소사이어티 같은 싱크탱크의 연구 과제이자, 풀뿌리 시민사회가 함께 고민하고 힘을 모아줘야 할 시민정치운동의 과제이자, 진보개혁진영에서 정치적으로 단호한 결단을 내려야만 해결의 실마리가 잡힐 만큼 결코 쉽지 않은 과제이다.

이 책은 1장에서 스웨덴의 역사와 환경을 다루고 있는데, 주요 내용은 다음과 같다.

"흔히 스칸디나비아 국가로 덴마크, 노르웨이, 스웨덴, 핀란드를 지칭한다. 그러나 이는 정확한 지식이 아니다. 스칸디나비아 국가는 덴마크, 노르웨이, 스웨덴 등 3국을 지칭한다. 이들 3국에 핀란드와 아이슬란드를 추가하면 노르딕협의회의 구성 국가들인 노르딕 5개국이 된다."

"1523년 스웨덴은 구스타프 바사의 지도하에 덴마크 지배의 칼마 연합으로부터 독립하였고, 1527년 종교개혁을 선포하여 루터교를 국교로 삼았다."

"스웨덴은 1809년 헌법을 제정하면서 입헌군주제 국가로 자리 잡았다."

"의회 의원의 임기는 4년이며, 국회, 광역 지방의회(란드스팅), 기초 지방의회(코뮨)의 각급 선거에서 직선으로 선출된다."

"국회는 현재 349명의 의원으로 구성되며, 전원 정당명부 비례대표제(전국 29개의 대선거구제)로 선출된다. 21개 광역 지방의회는 총 1656개의 의석이 있으며, 290개의 기초 지방의회는 1만 3078개의 의석을 갖고 있다."

2장에서는 사회민주주의와 노동조합 운동을 다루고 있다.

"1920년대의 스웨덴은 경제 불황과 실업문제뿐만 아니라 정치적으로도 불안정한 상태였다. 당시 사민당의 지도자였던 페르 알빈 한손은 '국민의 집' 건설을 선포하였다. 그리고 1932년 다수당으로 집권에 성공한 사민당은 한손을 총리로 하는 정부를 구성하면서 스웨덴 복지국가의 근간을 마련하였는데, 이후 1976년까지 내리 44년 동안 집권하였다.

이러한 '국민의 집' 개념은 이후 에르란데르 총리와 팔메 총리에 의해 현실적 정책으로 승화되었다. 한손의 전임자였던 브란팅 역시 이 개념을 공유하였으므로 '국민의 집' 개념은 브란팅에서 팔메까지 이어지는 60년 남짓 동안 사민주의 지도부가 공유하고 실천했던 사민당의 정치철학이라고 할 수 있다. 이러한 '국민의 집' 이념은 1996년 페르손 총리에 의해 생태의 가치가 통합된 '녹색 국민의 집'으로 발전한다. 2005년 사민당의 의장인 모나 살린은 '녹색 국민의 집'에서 사회구성원의 연대의식과 사회적 책임을 다시금 강조하였다."

그리고 4장부터는 스웨덴의 구체적인 사회정책들을 소개하고 있다. 이 부분은 개별 복지정책들의 역사적 발달과정과 현황을 문화와 제도적 수준으로까지 매우 상세하게 기술하고 있다. 천천히 읽다보면, 마치 스웨덴 사람들의 구체적 삶을 들여다보는 것 같은 느낌마저 들게 된다. 때로는 감탄을 자아내게 된다. 세상에 이렇게 빈틈이 없을 수가! 촘촘하게 잘 짜인 보편주의 복지체계가 평생의 소득보장에서부터 생애주기별 사회서비스의 제공에 이르기까지 물샐 틈이 없어 보인다.

그런데 이러한 복지정책은 단순한 복지 프로그램들의 패키지나 사회정책에 그치지 않는다. 스웨덴에서 복지정책은 바로 경제정책이다. 이 둘은 상호 배타적인 대립물 또는 이분법적 상치(相馳)의 구조가 아니라 긴밀하게 연계된 유기적 통합체다. 마치 동전의 앞뒷면처럼 하나로 잘 짜인 통합적 구조물이다. 스웨덴에서 복지와 경제는 동시에 발전하였다. 이하의 글에서는 이러한 관점에서, 우리사회에 만연하고 있는 민생의 5대 불안과 주로 관련된 복지제도를 중심으로 주요 내용을 간략하게 살펴보기로 한다.

첫째, 아동 및 가족정책이다. 스웨덴의 아동정책은 출산 후 18세에 이르기까지 철저한 사회적 보호를 내용으로 한다. 스웨덴에서는 "모든 아이는 우리 모두의 아이"라고 생각한다. 특히, 1960년대 전후 경제발전이 활발해지면서 여성노동에 대한 사회적 수요가 늘어났고, 동시에 저출산 문제에 대처하기 위해 아동정책을 확대하고 어린이집을 확충하는 일이 절실해졌다. 출산 후, 보통 480일의 출산휴가가 끝나면 어린이집 등에 아이를 맡기게 되는데, 이러한 학령 전 아동센터로는 어린이집, 자유 유치원, 파트타임 유치원, 가정탁아 등을 이용한다.

그리고 12세까지의 아동시설로는 '방과 후 학교'가 있다. 여성은 임신과 출산 과정에서 완벽에 가까운 사회적 보호를 받는다. 출산휴가는 480일이며, 부모가 나누어 사용하되 어느 한쪽도 60일 미만으로 사용해서는 안 된다. 이 기간 동안 평균소득의 약 77%를 급여로 보장받는다. 12세 미만의 자녀가 질병에 걸렸을 경우 부모 가운데 한 명은 간병급여가 지불되는 60일간의 임시부모휴가를 얻을 수 있다. 자녀의 수에 따라 추가적으로 더 늘어나는 방식으로, 자녀의 연령이 16세가 될 때까지 매월 20일에 아동수당을 지급한다. 이러한 아동 및 가족정책은 중앙정부의 정책 가이드라인에 따라 기초 지방정부(코뮨)가 수행한다.

둘째, 노인복지정책과 연금이다. 현재 스웨덴의 노인인구 비율은 18%다. 하지만 잘 구성된 노인복지는 보편주의 복지의 전형을 보여준다. 1913년에 도입된 노령연금제도는 모든 노인을 대상으로 국가가 연금을 지급했다는 의미에서 구빈법과는 성격이 다른 최초의 보편적 복지제도였다. 이 노령연금은 1935년 급여액이 상승하면서 명실상부한 기초연금으로 개혁되었다.

이에 더해, 1959년에는 정치적 우여곡절 속에 고용기간과 소득에 비례한 부가연금제도(ATP)를 도입하였다. 이러한 연금체계는 세계화와 고령화 등의 경제사회적 환경 변화에 따라 1998년의 연금개혁 입법을 불러왔고, 이 법에 따라 2000년부터 새로운 연금제도가 시행되었다. 보장연금, 소득비례연금, 프리미엄연금의 3층 연금이 그것이다.

이 외에도 "에델 개혁을 통해 노인돌봄서비스와 노인의료서비스가 기초지방정부(코뮨) 수준에서 통합적으로 제공되도록" 하였다. 또 노인복지의 탈 시설화와 재가노인서비스의 강화를 통해 인본주의적 성격을 더욱 강화하였다. 이를 통해, 노인정책의 질적 향상과 함께 거시적 효율성도 높이게 되었다. 하지만 이 과정에서 노인보지서비스 제공에 민간(사회적 기업)의 참여가 크게 늘어났다는 점도 특이할 만한 사항이다. 노인복지서비스 공급자의 공공-민간 혼합이 일어난 것인데, 이는 서비스의 질적 향상과 효율성을 높이려는 사회적 합의에 따른 것이었다.

셋째, 보건의료정책이다.

"스웨덴의 의료제도는 중앙정부, 광역지방정부, 기초지방정부의 3단계로 나뉘어 그 역할과 기능이 상이하게 조직되어 있다. 가장 중요한 책임단위는 광역지방정부이다. 독자적인 조세징수권을 보유하고 있는 광역지방정부 업무의 90%가 보건의료에 관한 것인데, 각 광역정부는 의료제도의 운영에서 책임성과 자율성을 가진다."

"진료비는 기본적으로 무상이나 의료기관 방문 시에 미리 정해진 기본진료비를 지불해야 하며, 진료 비용의 연간 상한선이 정해져있다. 의료서비스는 1차, 2차, 3차로 구분되며, 현재 1차 의료기관의 약 25%인 300여개의 진료소가 민영화되어 있다."

의료재원은 거의가 광역지방정부의 조세를 통해 공적으로 조달되는 반면, 1990년대의 의료개혁 이후 의료공급은 공공-민간 혼합을 선택한 것이다. 복지국가 스웨덴의 신자유주의 세계화에 대한 하나의 대응방식인 셈이다. 하지만, 의료재정의 공공성만큼은 끝내 사수하였던 스웨덴 정부의 경험에서 민간의료재정체계 중심의 미국과 대비되는 중요한 교훈을 얻어야 할 것이다. 지금도 여전히 스웨덴의 대형병원은 거의 모두가 공공병원이다.

앞서 살펴본 것처럼, 스웨덴에서 의료서비스의 대부분은 광역지방정부가 책임지며, 노인장기요양서비스는 기초지방정부가 담당한다. 중앙정부는 지역 간 의료수급의 불균형을 조정하기 위한 교부금을 제공한다. 한 가지 중요한 점은, 의료서비스 제공과는 별도로 중앙정부 차원의 의료보험제도가 있는데, 이는 질병 시기 동안 소득의 손실을 보전하는 상병급여를 담당한다.

넷째, 모든 국민을 위한 살기 편한 집(주택) 정책이다. 주택정책은 삶의 기본요소인 주거를 다루는 사회정책인 동시에 건설을 통해 고용을 창출하고 경기를 부양하는 경제정책의 일환이다. 스웨덴의 주택정책은 보편주의를 기반으로 사회정책과 경제정책의 연계 하에서 발전되어 왔다.

"스웨덴 사람들은 18세가 되거나 고등학교를 졸업하면 대학을 가든, 직장을 선택하든 부모로부터 독립하여 자립적으로 생활한다. 이때 자신의 주거지를 마련하는 것이 생애 가장 중요한 일의 하나다. 학생원룸은 주택 마련의 첫 단계다. 가족이 생기면 아파트를 신청할 수 있다. 사회 초년생들은 코뮨이 운영하는 임대아파트를 빌리거나 조합이 설립한 아파트를 매입할 수 있다. 그리고 이후 개인주택을 마련할 수도 있다."

2007년 연말 현재 스웨덴의 주택 수는 440만 채인데, 그 중 소유권 보장 단독주택은 45%, 조합이 제공하는 소유권 인정 임대주택이 15%, 그리고 임대주택이 40%(이중 22%는 기초지방정부가 제공하고, 18%는 민간 기업이 제공)를 차지하고 있다. 결국, 스웨덴 국민의 40%는 지방정부 관할 하의 임대주택에 살고 있는 셈이다. 임대료와 주거권 보호를 위해 스웨덴 정부가 각별한 노력을 기울이고 있는데, 총체적으로 볼 때, 이러한 스웨덴의 주거정책이야말로 보편적 주거복지라 할만하다.

다섯째, 모두에게 좋은 일자리를 제공하고자 하는 노동시장정책이다. 스웨덴의 노동시장정책은 전통적으로 경제발전에서 중요한 역할을 해왔다.

"2010년 현재 스웨덴의 실업률은 8.1%인데, 이는 27개 유럽연합 국가들의 평균 실업률 9.6%에 비해서는 조금 낮은 편이다. 스웨덴의 노동시장 참여율은 약 84% 수준으로 아주 높은 편이다".

특히, 여성의 노동시장 참여율은 75%로 유럽연합의 평균에 비해서 15% 포인트나 더 높은 것으로 알려져 있다. 또, 스웨덴의 적극적 노동시장정책은 경제발전에서 매우 중요한 위치를 점하고 있다. 가히 스웨덴의 고용보험은 빈틈이 별로 없을 정도로 보편적이다. 적극적 노동시장정책이 우선이며, 실업급여는 노동시장정책에서 최후의 수단이다. 실업급여는 이전 소득의 80%를 지급받으며, 노동일당 상한액이 정해져있다. 실업급여의 기간은 14개월이다. 우리나라의 고용보험이 보여주는 광범위한 사각지대는 스웨덴과 비교해볼 때 사회보험에서 사각지대 없는 실질적 보편주의가 왜 중요한지를 다시 한 번 일깨워주기에 충분하다.

/이상이 복지국가소사이어티 공동대표·제주대학교 교수 필자의 다른 기사